Замначальника Экономуправления Аппарата ГД о «Концепции развития саморегулирования»: Анализ деятельности органов власти показал бы, что зачастую именно они являются причиной многих недоработок СРО

Мнение заместителя начальника Экономического управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Дмитрия Скрипичникова вошло в проект заключения на «Концепцию развития саморегулирования», подготовленную Минэкономразвития России. Документ был составлен по итогам состоявшегося на площадке Экспертного совета при Правительстве РФ обсуждения.

Напомним, проект концепции разработан во исполнение пункта 2 поручения Президента Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № Пр-1168 о принятии мер по совершенствованию механизмов саморегулирования. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 29 января 2015 г. проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и иные законодательные акты Российской Федерации» должен быть внесен в Правительство Российской Федерации в июне 2015 г.

С мнением Вице-президента Сбербанка России Анны Поповой вы можете ознакомиться, перейдя по этой ссылке.

Ниже представлен полный комментарий Дмитрия Скрипичникова.

Ознакомившись с документом, подготовленным Министерством, отмечаю высокую степень его декларативности.

Структурно документ разбит на несколько разделов Первый блок (разделы 1-3), занимающий более половины «концепции», описывает современное состояние системы саморегулирования в России. При описании и анализе системы авторы концепции оперируют исключительно данными о количестве зарегистрированных СРО. При этом делаемые авторами выводы о «неэффективности», «низком качестве», «формальности» и т.п., которые они обнаруживают в сферах саморегулирования, вообще не подкрепляются каким-либо анализом и конкретной информацией. Предприняв попытку проанализировать качество, авторы Концепции даже не проанализировали результаты внедрения саморегулирования в сравнении с ранее реализуемыми органами власти механизмами государственного контроля. В связи с чем все выводы, полученные авторами, это результат (видимо) работы их эрудиции и ума на уровне общих знаний по данной теме. Ни один из выводов первого раздела не представляется аргументированным. В итоге предлагается принять на «веру» предложенные выводы о проблемах. Исторический экскурс носит исключительно формальный характер - перечисляются даты принятия законов.

Авторами не уделено внимание анализу эффективности работы органов власти как регуляторов в соответствующих сферах и все «проблемы» безапелляционно (впрочем опять же в рамках используемого авторами метода «абстрактных аналитических рассуждений») отнесены исключительно к проблемам саморегулируемых организаций. Вместе с тем анализ деятельности органов власти показал бы, что зачастую именно они являются причиной многих недоработок саморегулируемых организаций. Так, например, требуя активного и «неформального» отношения к стандартам и контролю, сами госорганы препятствуют работе по стандартизации, грубо вмешиваясь с превышением компетенции в деятельность саморегулируемых организаций - примеры подобного вмешательства можно встретить и в деятельности самого Минэкономразвития России (например, в рамках утверждения стандартов деятельности арбитражных управляющих сотрудники МЭР зачастую пытаются менять содержательные части, что не соответствует в части их полномочий тому же закону о банкротстве).

К сожалению, отсутствие каких-либо обоснований под суждения фактически не позволяет сделать какие-либо выводы о состоянии саморегулирования в России на основе представленных Минэкономразвития России материалов. Спорным видится практически каждый приводимый аналитический тезис (за редким исключением). Удивительно, но говоря о нарушении базовых принципов в части саморегулирования, авторы концепции все-таки приводят пример введения саморегулирования букмекерской деятельности (сохранение лицензий и введение саморегулирования – именно такая модель введена по решению Администрации Президента РФ и поддержана Минэкономразвития России), но не приводят содержательной информации о декларируемой проблеме, оставляя читателю возможность полагаться только на качество профессионального суждения сотрудника министерства, сделавшего подобный вывод.   Этим пассажем авторы еще более ярко показывают, что в части других тезисов ими не представлено ни одного аргумента.

 В четвертом разделе авторы задаются целью сравнить пояснительную записку к проекту федерального закона о саморегулируемых организациях с конкретными достигнутыми результатами за 7 лет действия закона. Учитывая, что эту задачу реализует Минэкономразвития России, которое является «идеологом» внедрения оценки регулирующего воздействия, а также модной нынче темы «оценки фактического воздействия», ожидаешь увидеть пример такого содержательного анализа (даже абстрагируясь от странности самой постановки задачи сравнения пояснительной записки с практикой). Однако, как и в предыдущих разделах авторы предпочитают метод абстрактных аналитических тезисов.

Рассмотрим выводы авторов последовательно.

1.      Действующий закон характеризуется крайне низкой степенью универсальности и допускает наличие неограниченного перечня особенностей.

Представляется недоказанным и спорным тезис о том, что не может быть исключений из закона о СРО. Изначально рамочный он прежде всего в базовом варианте используется в рамках добровольного саморегулирования. В сферах же обязательного саморегулирования наверняка могут быть особенности, требующие детализации регулирования на уровне отраслевых законов ( опять же – авторы концепции не доказывают, что таких исключений нельзя допускать – а просто делают вывод, что отсутствие универсальности это проблема). При этом наличие общих норм как цель законопроекта, на мой взгляд, достигнута – ибо практически каждый из внедряемых обязательных видов саморегулирования базовые вещи заимствует из 315-ФЗ. Вывод о «степени» универсальности сложно оценить,, ибо авторами не приведена ее возможная градация и методология ее оценки.

2.      Вывод о недостаточной заинтересованности участников рынка в добровольном саморегулировании. Приведен единственный тезис о том, что активнее всего «саморегулируются» отрасли в ожидании введения обязательного саморегулирования. Вывод сам по себе странный, т.к. для того, чтобы какой-либо институт стал интересен участникам рынка, он должен представлять для них какую-либо ценность. То есть наличие инструментария не гарантирует его ценность для участников рынка в случаях, когда государство не заинтересовано в появлении таких субъектов, делегировании им функций и т.п. При этом в отсутствие прозрачных механизмов лоббизма своих интересов, само по себе создание СРО не помогает и в этом. Однако это явно не вопрос законодательства о саморегулировании.

3.      Далее авторы зачем-то начинают новую нумерацию, хотя это никак логически ими не обосновывается, поэтому для сопоставлении цифр я буду приводить и номер согласно тексту «Концепции». Например, номер 3(1). Недостаточно эффективное выполнение функции по выработке отраслевых стандартов. Оценочное суждение не раскрыто, поэтому не ясно, с каким «эталоном» сравнивается «эффективность». В качестве обоснования приводится ссылка на формальный подход.  Однако Министерство умалчивает, что (как отмечалось выше) само не утверждает стандарты, которые написаны в ином подходе,  Таким образом, такой тезис выглядит странным в документе Минэкономразвития России. Второй тезис о незаинтересованности рынков в стандартах, как аналитический вывод, наверное, правильный. Однако проблемы и причины отсутствия интереса авторами не анализируются. На мой взгляд, при множественности СРО в экономике со значительным госучастием повышение качества стандартов никак не влияет на уровень и количество клиентов ( с учетом закономерного роста издержек и т.п.).  Поэтому экономической цели в пересмотре стандартов у участников соответствующих рынков и нет (гипотеза).

4.      Низкая эффективность контроля СРО за соблюдением своими членами правил СРО (2).

Тезис не содержит никакой информации о практике контроля, ущербе и издержках, которые позволили говорить о его «низком качестве». Поэтому вывод не обоснован (как и прежде), отсутствует также сравнение с «эффективностью» ранее осуществлявшегося госконтроля. Логично предположить, что этот вывод надо делать в преломлении на сферы и картинка будет разная: там, где инструменты имущественной ответственности уже начали работать (обращение взысканий на компфонд, выплаты страховок – оценщики, арбитражные управляющие) – совсем по-другому работает контроль в СРО, поскольку каждый такой случай требует взносов от членов СРО. В добровольных же СРО надобность в ином, чем формальном, контроле экономически не обоснована.

5.      Неэффективность существующих механизмов обеспечения имущественной ответственности (3).

Как обычно, авторами не приведены результаты работы «существующих механизмов». Выводы сделаны обо всех сферах что представляется концептуально ошибочным, ибо известная мне практика работы механизмов разница в различных сферах и во многом является следствием практики доказывания ущерба и убытков в судебных процессах по видам профессиональной деятельности. Дополнительно в этом же разделе отмечается проблема неэффективности работы СРО как механизма внесудебного разрешения споров в связи с отсутствием соответствующего законодательного регулирования. Изложенное представляется спорным опять же в силу универсальности этого тезиса. Характер отношений с потребителями различен и требует предметного обсуждения применительно к каждой сфере. Опять же постоянно ссылаться на непроработанность законодательства – тупиковый путь.

6.      Низкая эффективность госконтроля и механизмов ответственности СРО (4).

По-моему, тезис про неэффективность госконтроля так же не может рассматриваться как универсальный. Констатация наличия разных требований остается на уровне лозунга в «Концепции». Неясны те самые эталонные системы, по которым вычисляется низкая эффективность действующей системы. Не доказывая обратного, отмечу , что этот вопрос также имеет сильную отраслевую привязку. Тезис о том, что СРО формально не участвует в спорах между фнс  и предпринимателями, не обоснован - такие МЕХАНИЗМЫ формально работают в банкротстве (в части, например, споров с ФНС), в оценке (кадастровая оценка). Что же касается уголовных разбирательств – если именно их имеют в виду авторы концепции, то, видимо, этот вопрос требует отдельного рассмотрения.

Далее авторы определяют  цели, задачи и направления Концепции. Вызывает удивление, что только в рамках третьего раздела Концепции авторы пытаются определиться с этими фундаментальными направлениями. Представляется, что это должно было быть сделано до ее написания, а раздел следовало бы посвятить целям и задачам развития института саморегулирования. В качестве задачи авторы видят достижение целей, поставленных более 7 лет назад в пояснительной записке при разработке проекта федерального закона о саморегулируемых организациях, что представляется странным и необоснованным. К сожалению, отсутствие анализа состояния саморегулирования не позволяет оценить текущие проблемы института, ранжировать их важность, а также предложить механизмы их решения на современном этапе. Однако возвращаться к целям семилетней давности в качестве «лозунга» выглядит  странным само по себе.

Целью совершенствования саморегулирования авторы видят формирование модели, «определяющей цели саморегулирования». В качестве безальтернативного механизма решения задачи называется внесение поправок в закон о СРО и смежные законы в части «актуализированных и систематизированных требований к СРО и национальным объединениям». Ключевой тезис, видимо, приводится дальше – перейти от модели замены госрегулирования обязательным членством в СРО к модели передачи при «определенных сложившихся условиях» отдельных функций добровольным СРО. К сожалению, авторы не приводят практической пользы от реализации такого подхода (а также его институционального механизма реализации) на примере какой -либо из сфер. Однако авторы предлагают признать такой подход лучшей альтернативой введения обязательного членства в СРО. Изложенный тезис сомнителен как с точки зрения практической реализации, так и с точки зрения экономической эффективности. Возьмем пример абстрактной сферы, где есть лицензирование в данный момент (или отсутствует регулирование). Авторы предполагают, что в случае если государство захочет поменять (ввести) регулирование, оно должно дождаться создания добровольных СРО, затем возникновения «определенных условий», затем, возможно, передать «отдельные функции» с сохранением всего  инструментария по лицензированию (либо с введением такового). Моделирование такой ситуации для любой сферы очевидно показывает, что, если такие СРО и возникнут, то только под «управлением» надзорных органов. Они никогда не получат публичных функций, поскольку это потребует сокращения расходов и должностей в госоргане. При этом в отличие от замены госфункции это сокращение не может быть полным, ведь СРО добровольное и предприниматель может там и не состоять. То есть возникает ситуация дублирования надзора (надзорный теоретический арбитраж).

Далее авторы приводят набор «принципов» для построения модели. Сами по себе не вызывают особых комментариев, поскольку являются философскими лозунгами.

В части ставящихся задач также следует отметить их расплывчатость, что подчеркивается словами «уточнение» , «усиление» , «развитие», «повышение эффективности». При этом содержательно задачи не раскрыты.

Привлекает внимание задача «усиления стимулов для развития добровольных СРО», однако из текста концепции  остается неясным, какие именно стимулы авторы считают необходимым усилить. Отмечу, что ранее в Концепции говорится об их отсутствии.

Далее авторы приводят «трехуровневую» структуру «института саморегулирования». По этой модели и в настоящий момент уже функционирует ряд сфер деятельности. Однако предлагаемая структура идет в противоречие с тезисом о принципе добровольных СРО, получающих отдельные функции «при определенных условиях». При этом, по мнению авторов, это приведет к конкуренции СРО и позволит отказаться от ограничений на численность и минимальное число членов. Представляется неясным этот вывод, поскольку наличие таких моделей в ряде сфер отнюдь не сняло вопросы ограничений на число членов СРО и прочих ограничений.

В качестве ключевого направления авторы далее предлагают дополнительные мероприятия. Ключевым названо установление единого регулирования деятельности национальных объединений.  Учитывая, что ранее это проблема не рассматривалась детально, авторы концепции проводят анализ, из которого следует, что в качестве проблем им видится отсутствие упоминаний в 315-ФЗ о нацобъединениях (тезис, не доказывающий необходимость отдельного регулирования), а также проблемы в деятельности нацобъединений (единственная известная проблема возникла в сфере оценочной деятельности и не была разрешена только по причине нежелания отдельных представителей Министерства внести технические правки в закон об оценочной деятельности). Таким образом, изложенная аргументация вряд ли достаточна для вывода о необходимости регулирования национальных объединений. Приводимые дальше авторами универсальные предложения по модели регулирования национального объединения в основном копируют модель, существующую в сфере банкротства.

Вторым направлением названо совершенствование механизмов обеспечения ответственности. В рамках анализа и выводов авторами не приводились практические примеры неэффективности и как следствие не были выделены проблемы, требующие решения. В частности – указание на крайнее низко число обращений взысканий на средства компфонда – может быть связано с проблемой доказывание ущерба в судах, а не с неэффективностью компенсационного фонда. Авторами отмечается неудовлетворительная работа страхования и отмечаются случаи невыплаты страховок по требованиям заказчиков – однако опять же не приводится анализ таких случаев и не устанавливается причина, которая вполне может лежать вне плоскости саморегулирования, а в плоскости работы страховой организации в сфере страхования профессиональной ответственности.

В части направления по контролю за СРО.  Авторами концепции отмечается формальный подход СРО к контролю без содержательной заинтересованности. При этом в качестве мер по устранению указанной проблемы «формальности» предложена детализация регулирования. Представляется, что если предположить, что авторами правильно сформулирована проблема, она явно не может быть устранена расширением регулирования. Ибо формально соблюсти требование закона (то, что делается сейчас) можно будет и после прилагаемых изменений, что не повысит заинтересованность в содержательном и качественном контроле со стороны СРО. Однако в данном направлении мер это не предлагается.

В рамках третьего направления авторы концепции рассматривают вопрос определения условий для использования регуляторной модели «обязательное членство в СРО» для новых сфер. Общий вывод можно сформулировать как то, что любое регулирование должно основываться на оценках его выгод и издержек. С этой идеей сложно не согласиться, учитывая, что предлагаемый подход к оценке целесообразности введения обязательного членства в СРО по сути ничем не должен отличаться от любого иного анализа и обоснования для введения любых форм регулирования. По сути авторы просто отмечают, что как и другие регуляторные инициативы вопрос введения обязательного членства в СРО должен проходить «Оценку регулирующего воздействия».

Завершается перечень мер предложениями по стимулированию добровольного саморегулирования. В качестве таких мер авторами рассматриваются возможность установления механизмов одобрения стандартов добровольной СРО со стороны органов власти, проведение проверки эффективности СРО для принятия решения о передаче функций и подписание соглашений о взаимодействии с органами власти. Представляется , что указанные предложения (как уже отмечалось ранее) не могут быть практически реализованы, поскольку потребуют от органов власти ограничить какие-то полномочия в отношении отдельного круга участников рынка. При этом госорганы будут продолжать реализовывать свои функции одновременно со СРО, что по сути и создаст «регуляторный арбитраж». Так же возникнут вопросы по сокращению бюджетных ассигнований при передаче функций, а также выработки условий – что на практике сделает эту идею неработоспособной.

План и этапы реализации концепции, предложенные авторами, носят общий характер и не поддаются экспертной оценке. С учетом спорности выводов Концепции, изложенных выше,  реализация плана видится разработчиками исключительно в дополнительной кодификации закона 315-ФЗ. Вопрос формирования системы «передачи» функций добровольным СРО также описан общими формулировками, поскольку, как видно из текста Концепции, ясности в этой части у авторов пока не сформировалось.

Как итог можно отметить, что подготовленный документ низкого качества. Отсутствует внятный и аргументированный анализ проблем. Как следствие сформулированные предложения носят абстрактный характер. Как итог – План реализации Концепции представляет набор декларативных пунктов, не имеющих конкретного содержания.

Вывод: рассмотрение подобного документа на заседании Правительства Российской Федерации представляется бессмысленным.

Дополнительно. Несколько мыслей по саморегулированию.

На рынке существует большое количество организаций, выполняющих сходные с СРО функции, но не желающих приобретать статус СРО. К таковым относятся всевозможные союзы производителей (типа Союза производителей молока). Законодательство о саморегулировании должно проводить четкую грань между такими союзами и СРО и либо создавать стимулы к переходу союзов в СРО, либо вводить ограничения на деятельность союзов, которые не перешли в категорию СРО.

В противном случае саморегулирование в добровольных видах оказывается лишенным всякого смысла, поскольку те же функции, что и функции СРО, могут осуществляться без дополнительного надзора со стороны государства, а также иных обязательных для СРО издержек участников рынка (например, необходимости формирования компенсационных фондов).

Кроме того, существует некоторое количество профессий, которые традиционно осуществляются в условиях «усеченного саморегулирования» (например, адвокаты, нотариусы), которые в документе в принципе не затрагиваются.

Основная цель государства в развитии СРО - повышение качества товаров (работ, услуг) за счет:

(а)    улучшения качества регулирования в связи с передачей функций по регулированию профессионалам в регулируемой сфере;

(б)    улучшение надзора за качеством оказываемых услуг в связи с осуществлением контрольных и надзорных мероприятий профессионалами.

Не являются (не должны быть!) целями государства:

снижение объема бюджетных затрат, поскольку наиболее эффективный способ достижения этой цели – отказ от какого-либо государственного регулирования в принципе;

усиление ответственности предпринимателей перед потребителями – потребителями товаров (работ, услуг) саморегулируемых предпринимателей не всегда являются «слабые стороны договора» (например, граждане – потребители), но зачастую – потребители профессиональные: банки и государство как кредиторы - для арбитражных управляющих; банки, компании, арбитражные управляющие и государство – для оценщиков. В этом смысле общие правила гражданского законодательства об ответственности представляются вполне достаточными и не нуждающимися в специальной корректировке применительно к саморегулируемым видам деятельности. Если же имелась в виду возможность получения компенсационной выплаты, то это никак не усиление ответственности, а скорее гарантирование компенсации части убытков в связи с ненадлежащим регулированием и / или контролем со стороны СРО;

защита интересов предпринимателей в их отношении с государством – странная для государства цель – защитить предпринимателей от него самого. Хотя представление существенной части отрасли в отношениях с государством и потребителями представляется одним из существенных стимулов для формирования предпринимателями саморегулируемых организаций (т.е.возможно предоставление спецправ для СРО в отношениях с государством должно стать способом стимулирования, но никак не целью).

Проблема:

профессионалы не заинтересованы ни в собственном регулировании, ни в качественном контроле за своей деятельностью. Это не странно, поскольку и формирование регулирования, и формирование контроля, и прохождение контрольных мероприятий в качестве контролируемого лица – дополнительные издержки и риски.

Задача государства: создание стимулов к формированию системы саморегулирования и контроле за деятельностью саморегулируемых предпринимателей.

Философский вопрос – должно ли государство вообще вмешиваться в саморегулирование в добровольных СРО с нерегулируемыми видами деятельности?

В этой связи представляется, что государство совместно с существующими секторами саморегулирования должно сформировать концепцию саморегулирования (может, уже кто-то видел?), определить цели, задачи, ожидания от саморегулирования и лишь за тем делать выводы об эффективности / неэффективности саморегулирования, универсальности Закона № 315-ФЗ (вопрос о том, а должен ли он быть универсальным для всех типов СРО – очень дискуссионный).

Компенсационный фонд СРО – это не система гарантирования ответственности СРО по обязательствам члена СРО, а способ стимулирования создания должной системы регулирования и контроля! По существу – это форма ответственности СРО за необеспечение должной системы регулирования и контроля. Именно по этой причине ответственность СРО не является солидарной с основным должником (саморегулируемым предпринимателем), а лишь субсидиарной. По этой же причине ответственность СРО должна быть ограниченной по размеру.

Низкое количество выплат из компенсационных фондов не свидетельствует о низкой эффективности механизма компенсационных выплат, поскольку крайне низким является общее количество удовлетворяемых требований о возмещении убытков (исключение составляют, пожалуй, лишь арбитражные управляющие). В отсутствие исков о возмещении убытков, предъявляемых, например, к оценщикам, странно ожидать сколько-нибудь значительного количества выплат из компенсационных фондов.

Разумеется, отсутствие выплат из компенсационных фондов в значительной степени лишает СРО и их членов стимулов к установлению должного регулирования и контролю за соблюдением устанавливаемых требований.

СРО как арбитр при разрешении разногласий между членом СРО и потребителем - полный бред. Арбитр не должен быть заинтересован в исходе спора, в то время как СРО таковым является по целому ряду причин, начиная от причин зависимости конкретного сотрудника СРО от члена СРО в связи с избираемостью органов управления СРО членами СРО и заканчивая материальным интересом – риском необходимости осуществления компенсационных выплат.

Предложенная трехуровневая система саморегулирования представляется вполне корректной. При этом следовало бы также четко распределить функционал каждого из предложенных уровней, поскольку концепция в принципе не содержит описания основного элемента саморегулирования – собственно СРО (не могу считать за описание указание на «выполнение функций, возложенных законодательством»).

Представляется достаточно очевидным необходимость установления разграничения функционала между СРО на уровне обязательности их стандартов – стандарты СРО должны быть обязательны только для членов такой СРО, стандарты национального объединения – для рынка в целом.

Одновременно следует разрешить вопрос о том, может ли отдельная СРО получить статус национального объединения. На некоторых рынках количество хозяйствующих субъектов в силу объективных причин может быть сильно ограничено и одна СРО на таких рынках может объединять всех субъектов этого рынка или большую их часть. Предложенный документ ответа на данный вопрос не дает.

В связи с изложенным предлагается:

1. Разработать концепцию саморегулирования с установлением четких целей, задач, функций и правил общего характера, включая разграничение функций СРО и объединений предпринимателей, не имеющих статуса СРО.

2. Обсудить разработанную концепцию с существующими СРО и национальными объединениями с целью определить применимость и востребованность Концепции, а также существенность отраслевых особенностей саморегулирования в их сферах деятельности.

Шуняева Диана
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru