Эксперты РСПП: «Говорить о проблемах или достоинствах института саморегулирования сегодня в целом затруднительно»

Контрольное управление Президента РФ в соответствии со Сводным планом контрольных мероприятий на второе полугодие 2013 года инициировало очень важное дело - проверку исполнения федеральных законов и решений Президента РФ по вопросам развития саморегулирования в части эффективности возложенных на них законодательных функций. Для данного мероприятия был подготовлен перечень вопросов, на которые необходимо было дать ответы до 18 ноября 2013 года. Запрос был разослан в несколько организаций, в том числе в Российский союз промышленников и предпринимателей.
В РСПП к поручению отнеслись ответственно и провели масштабную аналитическую работу, поэтому ответить к назначенному сроку не успели. Подробный ответ на все вопросы после обсуждения и согласования ушел в начале февраля 2014 года.
В частности, в ответе, подготовленном для Контрольного управления, говорится: «РСПП в соответствии с запросом Контрольного управления Президента РФ от 5 ноября 2013 г. № А8-9697-4 направляет информацию об исполнении федеральных законов и решений Президента РФ по вопросам саморегулирования в части эффективности реализации саморегулируемыми организациями возложенных на них законодательных функций.
В целях подготовки ответа Советом РСПП по развитию саморегулирования был организован опрос саморегулируемых организаций 12 сфер деятельности как с обязательным, так и и добровольным членством: строителей, арбитражных управляющих, оценщиков, аудиторов,, изыскателей, кадастровых инженеров, в области экспертизы промышленной безопасности,, в сфере транспорта, профессиональных участников рынка ценных бумаг, специалистов по стоимостному инжинирингу, сварщиков, энергоаудиторов, а также ряда национальных объединений саморегулируемых организаций. Кроме того, был проведен анализ открытых источников информации - данных официальных сайтов соответствующих министерств и ведомств, национальных объединений и саморегулируемых организаций. Отдельное внимание было уделено судебной практике рассмотрения дел с участием саморегулируемых организаций.
Анализ полученных данных и настоящий ответ подготовлен группой практикующих специалистов в сфере организации саморегулирования и нормативного обеспечения деятельности СРО с опытом работы более 10 лет (Плескачевский В.С., Усова Ю.В., Бажан И.И., Дубонос П.В. и др.)».
Отметим, эксперты проделали огромную работу, представив объективную картину развития саморегулирования в части эффективности возложенных на них законодательных функций. Они также изложили свои предложения по совершенствованию института саморегулирования. Тем не менее, многие выводы экспертов свидетельствуют о многочисленных законодательных противоречиях, отсутствии четких требований, ведомственных недочетах и недоработках.
Так, в рамках проведенного анализа нормативных правовых актов, можно с определенностью сказать, что отсутствует единообразие в части правового обеспечения деятельности саморегулируемых организаций (СРО) различных отраслей. В настоящий момент в саморегулировании отраслей с обязательным членством насчитывается более 110 нормативных правовых актов, но отсутствует единообразие терминов и определений, порядка формирования органов и реализации основных функций СРО.
Таким образом, не представляется возможным четко идентифицировать СРО независимо от отрасли деятельности, как организацию, обладающую строго определенным набором признаков.
Поэтому говорить о проблемах или достоинствах института саморегулирования сегодня в целом затруднительно, поскольку большая их часть обусловлена особенностями отраслевого законодательства, иногда прямо противоречащего общему закону о саморегулируемых организациях и Концепции СРО 2003 г.
Однако можно констатировать, что активно формируется наилучшая практика в деятельности отдельных СРО, которую следует обобщать и анализировать на предмет возможности применения в деятельности других СРО или отраслей.
Кроме фрагментарности и противоречивости действующего законодательства, регулирующего деятельность СРО, отсутствует также единообразное осуществление государственного контроля (надзора) деятельности СРО, который либо избыточный, либо недостаточный.
Некоторые отрасли характеризуются избыточным государственным регулированием вместе с саморегулированием. Результатом этого является дополнительная нагрузка на организацию, что в буквальном смысле «парализует» ее деятельность на некоторое время.
Прежде всего, такое дублирование контрольных функций является дополнительной нагрузкой в первую очередь для добросовестных организаций, т.к. недобросовестные (аудиторские) организации имеют возможность в силу существующих пробелов в законодательстве уклониться от прохождения проверок путем перехода из одной СРО в другую. В случае же вынесения предписания в отношении организации, ее учредители имеют возможность зарегистрировать новое юридическое лицо с аналогичным названием и снова вступить в СРО.
Примером недостаточного государственного контроля деятельности СРО может служить строительная отрасль, где насчитывается самое большое количество саморегулируемых организаций.  НОСТРОЙ указывает на ряд характерных недостатков в деятельности саморегулируемых организаций в сфере строительства, а именно:
1) отсутствие документов по анализу деятельности членов партнерств на основании информации, представляемой ими в СРО в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденными решением Общего собрания членов саморегулируемой организации;
2) принятие решений отдельными органами управления СРО (специализированными органами), по вопросам, не установленным к их компетенции;
3) невыполнение требований об информационной открытости деятельности саморегулируемой организации;
4) наличие во внутренних документах СРО взаимно противоречащей друг другу информации, особенно по срокам и периодичности проведения тех или иных мероприятий;
5) объединение в одном лице функций руководителя постоянно действующего органа управления СРО и руководителя исполнительного органа СРО.
Кроме того, по данным  НОСТРОЙ У 153 (57%) СРО, имеются нарушения в части информационной открытости.
При этом, Ростехнадзором за период 2010-2013 гг. проведено всего 19 плановых проверок деятельности СРО из более чем 200 зарегистрированных СРО.
Если в отрасли существует национальное объединение саморегулируемых организаций, оно может и должно контролировать их деятельность, как своих членов (хотя бы, на предмет соответствия Положению о членстве), и применять соответствующие меры воздействия.
Только в строительной отрасли, где вопреки Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организация», Градостроительным Кодексом установлено обязательное членство СРО в национальных объединениях саморегулируемых организациях (НОСО), отказ в членстве фактически приводит к ликвидации СРО, что привело к резкому снижению роли НОСО в контроле и надзоре за СРО.
Также наблюдаются существенные противоречия отраслевого законодательства основному Закону о СРО в части реализации контрольной и дисциплинарной функций СРО, а именно: разный порядок формирования специализированных органов СРО в 315-ФЗ и отраслевом законодательстве, различные меры дисциплинарного воздействия и основания их применения, отсутствие требований к членам специализированных органов СРО. Все это приводит к росту практики судебного обжалования решений специализированных органов и органов управления СРО, а также делает возможным использование контрольных функций СРО, как инструмента неконкурентной борьбы.
Очевидно, что государственный контроль и надзор за деятельностью СРО не систематизирован, часто не осуществляется уполномоченными органами и в целом не исполняет своего назначения.
Существует необходимость приведения в соответствие с 315-ФЗ отраслевого законодательства, создание систематизированного единообразного законодательства, поддержка разработки отраслевых стандартов. Кроме того, представляется эффективным создание (использования) единого уполномоченного органа, осуществляющего ведение реестров и государственный надзор (контроль) деятельностью всех СРО независимо от отрасли по единым правилам.
Анализ методологического обеспечения вопросов регулирования контрольной деятельности СРО и государственного надзора за соблюдением СРО требований законодательства Российской Федерации также выявил любопытные моменты.
Как известно, государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется в тех отраслях и сферах экономической деятельности, в которых создание СРО предусмотрено нормами действующего законодательства, то есть законодательно определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за деятельностью СРО данной сферы.
Минфин России и Росреестр в течение последних трех лет проводили плановые проверки всех саморегулируемых организаций аудиторов, оценщиков и арбитражных управляющих, включенных ими в соответствующие реестры.  Ростехнадзор за тот же период проверил менее 15% зарегистрированных СРО строителей. В отношении проверок других СРО информация на сайтах уполномоченных государственных органов отсутствует.
Государственный реестр саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью, ведет Росреестр.
Проверки указанных СРО не осуществляются вообще, и если сама СРО не подаст заявление на исключение сведений из реестра СРО, то такая информация будет находится в реестре, несмотря на то, что СРО фактически не осуществляет свою деятельность. Таким образом, в реестре саморегулируемых организаций содержатся неактуальные сведения или вообще отсутствует информация о сайте и достоверных контактах СРО.
Общими проблемами взаимодействия саморегулируемых организаций и государственных органов, осуществляющих контроль (надзор) за их деятельностью, являются формальный и излишне бюрократизированный характер, требующий огромного количества бумажных копий документов, несмотря на то, что предъявляемые действующим законодательством к СРО требования по раскрытию информации, позволяют СРО предоставлять необходимую государственным органам информацию в электронном виде.
Поскольку все СРО независимо от отраслевой принадлежности должны обладать определенным набором требований, то и контроль (надзор) должен быть единообразным, либо одним государственным органом, либо по одним правилам, полагают в РСПП.
В отношении СРО с обязательным членством их отнесение к тому или иному виду предпринимательской или профессиональной деятельности определено нормами действующего законодательства.
Отнесение добровольного СРО к тому или иному виду деятельности затруднено ввиду отсутствия такого разграничения, Росреестр вносит сведения о добровольных СРО в реестр, указывая регулируемый вид деятельности согласно сведений самого СРО. Таким образом, отсутствует единообразие и невозможно достоверно определить, какое количество СРО и какую долю рынка объединяет в сферах деятельности с добровольным членством.
Динамика изменения количества саморегулируемых организаций за последние три года показывает стабильное увеличение саморегулируемых организаций как в СРО с обязательным членством, так и с добровольным. За исключением СРО в аудиторской деятельности, где наличие избыточных и жестко установленных законодательных требований позволило получить статус СРО 6 из 6 ранее аккредитованных Минфином России профессиональных объединений аудиторов, одно из них позднее было ликвидировано по решению суда.
Исключения из государственного реестра СРО незначительны. Основной причиной является добровольное решение и соответствующего заявления. При этом 3 СРО в сфере кадастровой деятельности 2 СРО арбитражных управляющих были исключены из государственного реестра СРО на основании решения суда.
Несмотря на то, что существуют законодательные требования в отношении сведений, содержащихся в реестрах членов СРО, а также необходимость раскрытия информации из реестра на сайте СРО, анализ данных о членстве в СРО, представленных на сайтах СРО крайне затруднен. Связано это, в первую очередь, с отсутствием требований к единому формату раскрытия информации и реестра членов СРО, а также раскрытием со стороны самих СРО.
Установленные требования к ведению реестра членов регулируемого вида деятельности содержат только текущие сведения о членстве, не содержат всей полноты информации о наличии жалоб, мер дисциплинарного воздействия и иных нареканий к деятельности члена СРО, в том числе за период членства в других СРО. Стандартный набор сведений в реестрах членов СРО: ФИО или название организации, номер и дата включения в реестр, регион, название СРО, статус. В некоторых отраслях даже с обязательным членством, например, в оценочной деятельности, вообще отсутствуют требования по ведению единого реестра всех членов СРО, что делает возможным переход недобросовестных членов из одной СРО в другую и формальное отсутствие нареканий в текущем статусе со стороны потенциальных потребителей. В отношении добровольных СРО общие реестры всех членов СРО одной сферы также не ведутся.
Формально во всех СРО утверждены документы, устанавливающие условия членства субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в СРО, Стандарты и правила предпринимательской профессиональной деятельности, поскольку это приобретения статуса СРО. Исключение из этих требований «базового» закона (№ 315-ФЗ) наличествует в Федеральном законе от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации», который не устанавливает требования наличия в саморегулируемой организации стандартов предпринимательской деятельности, что в свою очередь привело к тому, что только 154 СРО строителей приняли стандарты НОСТРОЙ.
В очередной раз следует отметить необходимость систематизации, унификации и кодификации правовых норм. Кроме того, часть положений действующего законодательства не может быть реализована на практике. Так, например, оценщик по закону может осуществлять свою профессиональную деятельность по трудовому договору с юридическим лицом или в качестве частнопрактикующего специалиста, но налоговые органы отказывают в постановке честнопрактикующего оценщика, как адвоката или нотариуса, т.к. такая норма отсутствует в налоговом законодательстве. У аудиторов произошло смешение субъектов регулирования, когда членами СРО являются и физические и юридические лица.
Анализ внутренних документов СРО обязательной сферы не выявил наличия установленных этими СРО дополнительных требований к членству. Это может быть обусловлено тем, что на начальном этапе СРО заинтересованы в увеличении количества членов и боятся их оттока с введением дополнительных барьеров. Кроме того, существуют отдельные случаи, когда на этапе формирования СРО ее организаторы сами финансируют оплату членами обязательных взносов.
Одновременно с этим следует отметить, что в зависимости от размера взносов, объема раскрываемой информации, глубины и частоты проводимых СРО проверок, доступности сервисов, предоставляемых СРО, членство в СРО одной сферы различается по набору требований и последствий.
В случае, если по закону СРО имеет право выбора способа обеспечения имущественной ответственности членов, то наиболее распространенным способом обеспечения имущественной ответственности в настоящий момент является формирование компенсационного фонда в минимально установленном размере, как наиболее простой единоразовый способ, не требующий в отличие от страхования ежегодного (периодического) обновления. Одновременно стоит отметить, случаи реального дополнительного страхования членами СРО (арбитражные управляющие, оценщики) ответственности в размере значительно превышающем установленный законом минимум исходя из потенциальных рисков их потребителей.
Также следует отметить, что в свете недавних событий с лишением лицензий ряда банков, в которых были размещены средства компенсационного фонда строительных СРО, довольно остро выявилась проблема законодательного регулирования размещения компенсационного фонда. Закон о саморегулируемых организациях содержит требование о размещении средств компенсационного фонда в целях их сохранения и прироста и инвестирование таких средств через управляющие компании, если иное не установлено федеральным законом. Контроль за соблюдением управляющими компаниями ограничений размещения и инвестирования средств компенсационного фонда, правил размещения таких средств и требований к инвестированию, а также за инвестированием средств компенсационного фонда, которые установлены законом и принятой саморегулируемой организацией инвестиционной декларацией, осуществляется специализированным депозитарием на основании договора об оказании услуг специализированного депозитария. На сегодняшний день большинство отраслевых законов предписывает СРО размещать средства компенсационного фонда через управляющие компании, исключение составляет лишь строительная отрасль. Градостроительный кодекс пошел иным, и, как показывает практика, более рискованным путем, установив норму о том, что в целях сохранения и увеличения размера компенсационного фонда саморегулируемой организации средства этого фонда размещаются в депозиты и (или) депозитные сертификаты в российских кредитных организациях.
В случае необходимости осуществления выплат из средств компенсационного фонда саморегулируемой организации срок возврата средств из указанных активов не должен превышать десять рабочих дней. Однако, с точки зрения законодательства такие депозиты не имеют особого статуса, ни чем дополнительно не гарантированы.
Очевидные на первый взгляд преимущества диверсификация средств компенсационного фонда и их размещение через управляющую компанию под контролем специализированного депозитария, тоже имеют свои проблемы. Так СРО арбитражных управляющих, имея небольшие суммы в компенсационном фонде, но руководствуясь высокими требованиями при выборе управляющей компании, получают от них отказ ввиду незаинтересованности в привлечении таких сумм.
Кроме того, имеется еще одна проблема - сохранность и обособленность компенсационного фонда, а именно: отсутствие законодательного регулирования возврата средств компенсационного фонда членам СРО в случае ее исключения из государственного реестра саморегулируемых организаций, и, как следствие, ликвидации СРО. Такой организацией, куда передаются компенсационные фонды СРО в случае ликвидации могли бы стать национальные объединения, если такую функцию, а также порядок последующих выплат предусмотреть законодательно.
Анализ выполнения СРО обязанности по обеспечению информационной открытости деятельности СРО и их членов, соблюдения стандартов раскрытия информации выявил основные признаки, отличающие одну саморегулируемую организацию от другой:
- количество членов в саморегулируемой организации.
- прекращение членства в саморегулируемой организации.
- размер обеспечения имущественной ответственности: компенсационный фонд и/или страхование.
- количество и результат плановых/внеплановых проверок саморегулируемой организации деятельности своих членов.
- количество и результат плановых/внеплановых проверок саморегулируемой организации, проведенных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим надзор за деятельностью саморегулируемой организации. При этом представляемая саморегулируемыми организациями информация в силу отсутствия требований к форме ее предоставления не подлежит систематизации, оценке и сравнению.
На момент внесения сведений о СРО в государственный реестр отсутствует требование о наличии сайта и соответственно раскрытия информации. Таким образом, до первой проверки со стороны государственного органа недобросовестные СРО имеют возможность не раскрывать предусмотренную законодательством информацию. Отсутствие регулярного мониторинга раскрытия информации делает возможным ее нерегулярное обновление, от проверки до проверки.
Кроме того, отсутствуют требования по ведению единого реестра членов СРО, а там где такие требования наличествуют (аудиторы, арбитражные управляющие) не обеспечен ретроспективный анализ информации.
Таким образом, если член СРО, имея отрицательную репутацию и взыскания за период членства в одной СРО переходит в другую, эта информация недоступна, что вводит в заблуждение его потенциальных потребителей.
В связи с отсутствием четких требований законодательства к стандарту, формату раскрытия информации, к структуре официального сайта саморегулируемой организации, а также в связи с отсутствием единообразных критериев формирования баз данных такой информации, представляется весьма затруднительным поиск, систематизация и анализ информации, подлежащей раскрытию.
Необходимо на законодательном уровне предусмотреть обязательность ведения реестра членов всех СРО отрасли, который включал бы в себя всю необходимую с точки зрения потребителя информацию и обеспечивал ретроспективный анализ данных о периоде членства в других СРО.
Общие положения стандартов и правил для всех СРО касаются в основном соблюдения требований к членству. Отраслевая специфика того или иного регулируемого вида деятельности находит отражение в специальных требованиях стандартов и правил различных СРО. Но даже в одной сфере деятельности встречаются СРО стандарты, которых носят формальный характер или не обновляются с момента получения статуса СРО, а также СРО разработавшие и регулярно обновляющие достаточно подробные стандарты. Положения внутренних документах саморегулируемых организаций, касающихся порядка осуществления контроля за соблюдением членами СРО требований законодательства Российской Федерации и рассмотрения жалоб на действия членов СРО, в подавляющем большинстве саморегулируемых организаций изложены в двух типах положений, разработка которых предусмотрена требованиями действующего законодательства: Положение о контрольном органе (либо Положение о контроле), Положение о дисциплинарном органе (либо Положение о контроле).
При наличии национальных или иных объединений саморегулируемых организаций в отрасли разрабатываются общие рекомендации по контролю и применению мер дисциплинарного воздействия или типовые формы внутренних документов.
Ключевой проблемой является отсутствие в законодательстве четких и единообразных терминов и определений (дисциплинарное взыскание/мера дисциплинарного воздействия), не определен вид ответственности членов СРО.
Законодательством не запрещен добровольный выход из СРО и переход в другую СРО члена даже при наличии поступившей на его деятельность жалобы или инициированной проверки до соответствующего рассмотрения и принятия решения о применении меры дисциплинарного воздействия, что существенным образом нарушает права и законные интересы потребителей услуг членов СРО, т.к. жалоба может быть рассмотрена только в отношении членов СРО. В этой связи, следует отметить необходимость систематизации и по возможности унификации порядка осуществления контроля деятельности членов и рассмотрения жалоб на действия членов саморегулируемой организации.
Поскольку не установлен единый формат раскрытия информации о результатах плановых и внеплановых проверок деятельности членов СРО, систематизация и анализ такой информации из открытых источников официальных сайтов СРО крайне затруднительны.
В заключительной части ответа представлены два блока предложений (со стороны государства и со стороны саморегулируемых организаций) по совершенствованию системы саморегулирования, в том числе в части реализации СРО возложенных на них законодательством контрольных функций:
1. Закрепление в «базовом» законе основных определений института саморегулирования, структуры, формы и видов саморегулируемых организаций, особенностей налогообложения, внесение в него изменений на основе анализа наилучшей практики применения, в том числе отдельных положений отраслевого законодательства;
2. Закрепление приоритета «базового» закона над отраслевым законодательством регулируемых видов деятельности, приведение в соответствие с «базовым» законом отраслевого законодательства регулируемых видов деятельности по принципу – отраслевое законодательство должно быть в развитие, а не в противоречии с основным законом о саморегулируемых организациях;
3. Установление качественного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, в том числе путем регулярного мониторинга и анализа деятельности СРО;
4. Установление требований и условий для ведения единого реестра членов СРО с раскрытием информации на официальном сайте государственного портала в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», включая данные о результатах проверок и применении мер дисциплинарного воздействия, а также возможность ретроспективного анализа деятельности членов за время членства в других СРО;
5. Утверждение единого электронного формата предоставления информации/документов/материалов от СРО в уполномоченный органам исполнительной власти, осуществляющий государственный надзор (контроль) за деятельностью СРО;
6. Утверждение единого формата, в том числе электронного, плановых и внеплановых проверок, осуществляемых уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный надзор (контроль) за деятельностью СРО;
7. Введение ответственности должностных лиц СРО за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение требований законодательства о саморегулируемых организациях;
8. Создание единого уполномоченного органа исполнительной власти, осуществляющего ведение реестров и государственный надзор (контроль) за деятельностью СРО;
9. Урегулирование вопросов налогообложения расходов членов СРО (нормируемые взносы), доходов СРО от размещения средств компенсационного фонда и осуществления установленных функций СРО.
10. Установление постановки на налоговый учет частнопрактикующих субъектов профессиональной деятельности.
11. Разработка плана мероприятий (дорожной карты) по совершенствованию законодательства о саморегулируемых организациях. В части решений вопросов со стороны саморегулируемых организаций свою очередь существует возможность разработать согласованную позицию, предложения и рекомендации по следующим направлениям:
1. Структура стандартов и правил СРО, унификации и кодификации внутренних документов саморегулируемых организаций на базе систематизированного и единообразного законодательства;
2. Единообразная информационная политика, включая состав, способы и формы раскрытия информации;
3. Профессиональная квалификация, обучение специалистов саморегулируемых организаций;
4. Мониторинг и пропаганда наилучшей практики в деятельности СРО, анализ возможности ее внедрения во всех СРО;
5. Продвижение согласованных изменений и дополнений действующего законодательства о саморегулируемых организациях.

Николай Жердяев
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru